Nach Drohnenvorfall: „Moderne Bedrohungen passen nicht mehr zu starren Zuständigkeiten“

Wer darf handeln, wenn eine gefährliche Drohne in den Sicherheitsbereich eines Flughafens eindringt? Diese Frage stellt sich – mal wieder – nach den Vorfällen am Flughafen Leipzig/Halle. Neben der Anfang August zwischen ukrainischen Frachtflugzeugen entdeckten Sprengstoffdrohne untersuchen die Ermittler Medienberichten zufolge mindestens zwei weitere Fluggeräte. Die Hinweise nähren den Verdacht auf einen koordinierten Anschlagsversuch gegen einen Flughafen, der nicht nur ziviles Frachtdrehkreuz, sondern auch ein wichtiger Umschlagplatz für militärische Transporte ist.

Der Fall rückt deshalb auch die künftige Sicherheitsarchitektur an Flughäfen in den Mittelpunkt. Das Bundesinnenministerium spricht auf Nachfrage von Luftraum Ost in diesem Zusammenhang von einem technischen „Wettrüsten“ und verweist auf den Ausbau stationärer und mobiler Abwehrsysteme sowie das neue Technologiezentrum Drohnensicherheit am DLR-Standort Cochstedt. Ob einzelne Bereiche des Flughafens Leipzig/Halle künftig militärisch abgesichert werden könnten, ließen Bundesinnen- und Bundesverteidigungsministerium offen. Doch bessere Technik allein löst nicht das Problem geteilter und wechselnder Zuständigkeiten.

Wo die rechtlichen Grenzen liegen und weshalb gerade das Zusammenspiel von Flughafenbetreiber, Polizei und Bundeswehr zur Schwachstelle werden kann, erklärt die Juristin und Sicherheitsforscherin Verena Jackson von der Universität der Bundeswehr München im Interview mit Luftraum Ost.

Luftraum Ost: Wer ist an einem zivilen Flughafen wie Leipzig/Halle für die Abwehr von Drohnen zuständig – Betreiber, Landespolizei, Bundespolizei oder Bundeswehr?

Verena Jackson: An einem zivilen Flughafen ist die Lage relativ kompliziert, was einer effektiven und schnellen Drohnenabwehr im Ernstfall nicht gerade förderlich ist. Der Flughafenbetreiber ist grundsätzlich für die Sicherung seiner Infrastruktur verantwortlich, verfügt aber nicht über hoheitliche Eingriffsbefugnisse wie die Sicherheitsbehörden. Er darf also nicht stören oder gar abschießen. Für die aktive Drohnenabwehr kommen insbesondere Bundespolizei und Landespolizei ins Spiel. Die Bundeswehr kann zwar unterstützen, ist aber nicht die primär zuständige Gefahrenabwehrbehörde im Inland.

Was ändert sich rechtlich, wenn eine Drohne dagegen in einen militärischen Bereich wie Köln-Wahn eindringt? Welche Möglichkeiten hat die Bundeswehr dort unmittelbar zur Abwehr?

In einem militärischen Bereich ist die Rechtslage deutlich einfacher. Die Bundeswehr hat für den Schutz eigener Anlagen und Einrichtungen eigene Befugnisse nach dem sogenannten UZwGBw, das den unmittelbaren Zwang und besondere Befugnisse von Bundeswehrsoldaten regelt. Das umfasst auch die Abwehr von Drohnen, wenn diese die Sicherheit oder Einsatzbereitschaft der Bundeswehr gefährden. Je nach Situation darf sie dabei technische Wirkmittel und als letztes Mittel auch physische Abwehrmaßnahmen einsetzen. Das bedeutet aber nicht, dass jede unbekannte Drohne automatisch abgeschossen werden darf. Auch hier müssen Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit geprüft und eingehalten werden.

Ist aus Ihrer Sicht denn ausreichend klar geregelt, wer im Ernstfall entscheiden und handeln darf?

Auf dem Papier weitgehend ja. In der Praxis sehe ich trotzdem Probleme, die sich bei häufigeren und schwerwiegenderen Drohnenvorfällen noch verstärken dürften, wenn die Politik nicht entsprechend reagiert. Eine Drohne kann innerhalb weniger Minuten oder gar Sekunden verschiedene Zuständigkeitsbereiche durchfliegen. Sie kann, vereinfacht gesagt, über einem Flughafen auftauchen, über Landesgebiet weiterfliegen, sich anschließend einer militärischen Liegenschaft nähern und dann wieder zurückfliegen. Damit wechseln Zuständigkeit und Rechtsgrundlage, obwohl die Bedrohung dieselbe bleibt. Dabei entstehen Reibungsverluste, die wir uns bei einer zeitkritischen Drohnenlage eigentlich nicht leisten können.

Wann darf die Bundeswehr bei einem Drohnenvorfall an einem zivilen Flughafen wie Leipzig/Halle unterstützen oder selbst tätig werden?

Seit Kurzem gibt es dafür mit § 15a Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) eine neue, ausdrückliche Regelung. Die Bundeswehr kann im Wege der Amtshilfe insbesondere Detektions- und Interventionstechnik bereitstellen. Eigene Waffengewalt oder sonstige Wirkmittel gegen eine Drohne darf sie aber nur zur Verhinderung eines sogenannten „besonders schweren Unglücksfalls“ einsetzen.

Die Schwelle dafür ist bewusst sehr hoch angesetzt. Das birgt in der Realität allerdings Probleme. Die Definition dieser Voraussetzung stammt aus den 2000er-Jahren, als die Bedrohung des Luftraums vor allem durch von Terroristen gekaperte Flugzeuge geprägt war. Dass sich das nur bedingt auf die heutige Bedrohungslage übertragen lässt, liegt auf der Hand: Ein entführtes Flugzeug lässt sich vergleichsweise schnell als potenzieller „besonders schwerer Unglücksfall“ erkennen. Bei einer Drohne über einem Flughafen ist das weniger eindeutig: Ist es die „verirrte“ Hobbydrohne oder eine mit Sprengstoff beladene Drohne, die in ein Passagierflugzeug gesteuert werden soll?

Die Bundeswehr ist also auch nach der Reform nicht zur allgemeinen Drohnenabwehrbehörde im Inland geworden. Das ist auch gut so, denn die Drohnenabwehr kann nicht allein Aufgabe der Bundeswehr sein.

Wären militärische Transporte in einem eigenen militärischen Bereich tatsächlich besser gegen Drohnen geschützt als an einem zivilen Flughafen wie Leipzig/Halle?

Rechtlich wahrscheinlich ja, praktisch naja. In einem militärischen Bereich hätte die Bundeswehr eigene Schutzbefugnisse und müsste nicht erst über die Amtshilfe oder gar den Spannungs- und Verteidigungsfall aus dem Grundgesetz eingebunden werden. Das vereinfacht die Verantwortungs- und Entscheidungskette.

Ob eine konkrete Drohne dadurch tatsächlich früher erkannt oder abgewehrt worden wäre, kann man aber nicht seriös sagen. Eine bessere Rechtsgrundlage ersetzt weder Sensorik noch technische Abwehrfähigkeiten. Aber wenigstens wäre die rechtliche Diskussion dann obsolet.

Technisch gibt es inzwischen verschiedene Möglichkeiten, Drohnen zu erkennen und abzuwehren. Ist das größere Problem bei der Drohnenabwehr die Technik – oder die Frage, wer sie einsetzen darf?

Beides. Es gibt inzwischen sehr leistungsfähige Detektions- und Abwehrsysteme. Aber es gibt nicht das eine System, das gegen jede Drohne funktioniert, und auch nicht jeder Quadratmeter des Bundesgebiets kann drohnensicher gemacht werden. Gleichzeitig bringt die beste Technik nichts, wenn unklar ist, wer sie wann einsetzen darf. Das gilt gerade für invasive Maßnahmen wie Jamming oder die physische Neutralisierung einer Drohne.

Deutschland hat deshalb sowohl ein technisches Ausstattungsproblem als auch ein Zuständigkeits- und Befugnisproblem. Einige Nachbarländer haben es da zumindest rechtlich leichter.

Die Erfahrungen aus aktuellen Konflikten zeigen, wie schnell sich Drohnentechnik und Einsatzmöglichkeiten weiterentwickeln. Kann der Gesetzgeber mit dieser rasanten Entwicklung noch Schritt halten?

Leider läuft das Recht nicht nur der Technik hinterher, sondern auch der Realität moderner Bedrohungslagen. Drohnentechnik entwickelt sich extrem schnell – sowohl die Drohnen selbst als auch die Detektions- und Abwehrtechnik. Das Recht muss deshalb grundsätzlich technikoffener werden. Wenn wir kein grundlegendes Technikverständnis für das Recht entwickeln, wird der Gesetzgeber der Technologie dauerhaft hinterherlaufen. Ich würde sogar so weit gehen, dass wir darüber nachdenken sollten, ob unsere verfassungsrechtliche Sicherheitsarchitektur noch zeitgemäß ist.

Wo müsste der Gesetzgeber am dringendsten nachbessern?

Vor allem bei den Schnittstellen. Wir brauchen klare Entscheidungswege für zeitkritische Drohnenlagen und eine bessere Verzahnung zwischen Landespolizei, Bundespolizei und Bundeswehr. Die Änderungen des LuftSiG und die neuen Befugnisse der Bundespolizei sind richtige Schritte. Das Grundproblem unterschiedlicher Zuständigkeiten und Fähigkeiten lösen sie aber nicht. Sie sind eher ein Tropfen auf den heißen Stein.

Also braucht Deutschland eine neue Aufteilung der Zuständigkeiten – etwa eine stärkere Rolle der Bundeswehr beim Schutz kritischer Infrastruktur?

Ich würde nicht vorschnell mehr Aufgaben auf die Bundeswehr übertragen. Das kann und sollte die Bundeswehr nicht allein leisten. Die Trennung zwischen innerer und äußerer Sicherheit hat verfassungsrechtliche Gründe und gibt das momentan auch nicht her.

Wir müssen aber dennoch darüber diskutieren, ob die daraus entstandene Sicherheitsarchitektur hybride Bedrohungen noch ausreichend abbildet. Bei einer unbekannten Drohne wissen wir zunächst gerade nicht, ob wir es mit einem Hobbypiloten aus dem Nachbarort, Spionage, Sabotage oder einer fremden militärischen Bedrohung zu tun haben. Für die rechtliche Beurteilung der Zuständigkeiten ist genau diese Einordnung aber relevant. Moderne Bedrohungen passen nicht mehr zu einer sehr starren Trennung der Zuständigkeiten.

Wo liegt derzeit die größte Schwachstelle der deutschen Drohnenabwehr?

Für mich im Zusammenspiel. Deutschland hat zunehmend recht gute technische Fähigkeiten. Entscheidend ist aber, ob Detektion, Lagebewertung, Zuständigkeitsklärung, Entscheidung und Abwehr innerhalb weniger Minuten funktionieren.

_{Titelbild: Fotomontage/Luftraum Ost/Canva/MarcelX42 | CC BY-SA 4.0)}